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Efeitos da averbação do perímetro das terras devolutas junto ao Registro de Imóveis.

IZAIAS GOMES FERRO JUNIOR

Oficial Registrador em Pirapozinho/SP. Prof. Direito Civil e Registral. Mestrando em Direito.

 

Sumário:

Introdução. 1. Conceito de bens públicos. 2. Classificação dos bens públicos quanto a destinação. 2.1. Bens de uso comum do povo. 2.2. Bens de uso especial. 2.3. Bens dominicais. 3. Regime jurídico.3.1 – Registro dos bens públicos de uso comum do povo.3.2 – Registro dos bens públicos de uso especial. 3.3 – Registro dos bens públicos dominicais. 4. Efeitos da publicização da averbação do perímetro das terras devolutas junto ao Registro Imobiliário. Conclusões. Bibliografia.

Introdução.

O Registro Imobiliário Brasileiro tem relevância cada vez maior em tudo o que se relaciona a bens imóveis, quer particulares ou públicos. A publicização destes bens junto ao fólio real é o que dará a necessária segurança jurídica ao sistema registral. Note-se que não se trata de mero cadastro, por melhor qualidade que tenha, mas sim registro, com qualificação positiva para seu ingresso e produção de efeitos jurídicos com sua publicidade e atingindo a necessária segurança jurídica.

O presente artigo trará uma breve noção dos bens dominicais e para tanto, há que se relembrar, inicialmente, a classificação histórica de bens públicos com o objetivo de posicionar o Registro de Imóveis como vetor máximo ao se averbar o perímetro da ação discriminatória. Os bens públicos são divididos basicamente em: bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais ou dominiais. No decorrer deste artigo veremos algumas nuances desta classificação, bem como a inserção do Registro de Imóveis.

  1. Conceito de bens públicos.

O patrimônio público é formado por bens públicos (CC, art. 98), e, via de regra, são inalienáveis, impenhoráveis, imprescritíveis e não-oneráveis. Conceitua-se como o bem pertencente à pessoa jurídica de direito público, administração direta, autarquias e fundação pública de direito público, sejam elas federativas, como a União, os Estados o Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração descentralizada, como as autarquias, nestas incluindo-se as fundações de direitos público, conforme preceituam os Professores José dos Santos Carvalho Filho[1] e Celso Antônio Bandeira de Melo[2]. Este último autor estende este conceito aos bens que estejam afetados à prestação de serviço público.

Para o STF e STJ, são considerados bens públicos os bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito privado, desde que diretamente ligada à prestação de serviços públicos[3]. O bem é público, por esta vertente, se ele tem regime especial. Esses cuidados especiais estão diretamente ligados à continuidade do serviço público, portanto, o regime especial dos bens públicos é atribuído aos bens para que estes possam garantir à continuidade do serviço público.

Difere o conceito de bem público do conceito de patrimônio público[4]. Este é o conjunto de bens e direitos que pertence a todos e não a um determinado indivíduo ou entidade. De acordo com essa visão, o patrimônio público é um direito difuso, um direito transindividual, de natureza indivisível de que são titulares pessoas indeterminadas. Nesse sentido, o patrimônio público não tem um titular individualizado ou individualizável – seja ele ente da administração ou ente privado – sendo, antes, de todos, de toda a sociedade[5].

A seguir será feito breve estudo da classificação dos bens públicos com o escopo de embasar o seu regime jurídico e a registrabilidade dos bens públicos junto ao Registro Imobiliário.

2. Classificação dos bens públicos quanto a destinação.

Neste ponto, far-se-á um corte para ater-se apenas a classificação quanto a destinação dos bens públicos. Os já muito bem conhecidos, bens de uso comum do povo, de uso especial e os bens dominicais ou dominiais. Esta classificação é tradicional na doutrina administrativista pátria e pode-se afirmar que, praticamente todos os doutrinadores utilizam-se da classificação do código civil.[6];[7],[8],[9]. Os Civilistas, agraristas até mesmo os tribunais, sem exceção, os classificam desta forma. Passa-se, então, a uma propedêutica revisão desta classificação.

2.1 – Bens de uso comum do povo.

Os bens de uso comum do povo, também chamados de bens de domínio público são os bens que estão à disposição do povo, da coletividade. Confere o uso indistinto, sem discriminação a quem quer que seja, não necessitando de prévia autorização para seu uso normal. Um exemplo típico são as praias, que são fenômenos naturais amplamente utilizado por todos. Via de regra, as ruas e praças são criadas com a transformação registral pela afetação que o bem sofre ao ser loteado, atualmente em consonância com a Lei 6.766/79[10]. Se a utilização não for normal, isto é, especial, faz-se necessária prévia autorização para o uso do bem público, como festas particulares na rua, lual fechado na praia, só para quem pagou o ingresso. A Constituição Federal garante o direito de reunião, independentemente de autorização, entretanto, a lei também exige que se o uso de bem comum do povo for discriminado deverá ter autorização. Hoje, entende-se que a reunião ocupando bem público de uso comum do povo com distinção deverá ser comunicada previamente. A jurisprudência entende que o poder público, em nome do interesse público, pode impedir que a reunião aconteça naquele lugar, mas deverá disponibilizar outro local para sua realização. Esse novo local deve garantir a mesma repercussão e visibilidade da reunião.

Regra geral é o uso por todos indistintamente, porém, excepcionalmente as legislações municipais, ou estaduais, permitem o uso de bem comum do povo de forma privada, desde que previamente autorizado, que nestes casos, deve-se garantir a supremacia do interesse público.

            A expressão “bem de domínio público” pode ser entendida em dois sentidos, em sentido estrito, sendo sinônimo de bem de uso comum do povo, bem que está à disposição da coletividade. Já em sentido amplo, é toda atuação que o estado exerce sobre diversos bens, ou seja, o Estado regulamentando e controlando o uso, fiscalizando a utilização. É o poder que o Estado exerce sobre os bens, indistintamente, seja público ou privado.

Em apertada síntese, os bens de uso comum, são de uso de todos que tem acesso aos mesmos, ou estariam, no mínimo, colocados à disposição de todos.

2.2 - Bens de uso especial.

Neste mesmo diapasão, os bens de uso especial, estariam colocados para utilização do Estado, em sua função típica e colocado a disposição da população, não para uso direto, mas para servi-la. Caracteriza-se também pela afetação a uma finalidade pública[11], legalmente formulada e, embora de significado equívoco, deve configurar a aplicação a serviço público em sentido amplo, ou seja, prestado diretamente pela administração ou por ela transferido, delegado, autorizado ou fiscalizado[12].

É também chamado de bem do patrimônio administrativo. Nestas duas primeiras espécies, o bem público serve a população, de uma forma direta ou não. Cumpre sua função de ser público. É uma vantagem que é fornecida pelo Estado, e atinge a cada indivíduo, considerado separadamente. Os bens de uso comum do povo e bens de uso especial são bens com destinação pública, estão afetados a uma finalidade pública.

O bem público de uso especial, portanto, é aquele que o poder público conserva para a prestação de serviços públicos. Ex.: prédio da prefeitura, dos governos, estadual e federal, postos de saúde, hospitais, escolas e universidades públicas, bens tombados, museus, teatros públicos, dentre outros.

A utilização do bem de uso especial é oferecida a todos, a exceção de pouquíssimos bens destinados a segurança nacional, como bens das forças armadas exercendo função específica de proteção a informação e segurança nacional e locais onde a presença do cidadão comum não é conveniente a própria administração, sendo destinados ao exercício de atividade administrativa interna.

2.3 – Bens dominicais.

Chamado por alguns autores como sinônimo de bem dominial. Entretanto, Cretella Jr. entende que bem dominial[13]não se confunde com bem dominical. Dominial é o bem que está sob o domínio/controle do Estado (domínio público em sentido amplo). Dominical é o bem que não tem destinação pública. A corrente amplamente majoritária, os trata como sinônimos, ou seja, bem dominical é sinônimo de bem dominial, e são aqueles bens que não têm destinação pública, que Estado conserva como se fosse um particular. Isso não quer dizer que possa ser alienado de qualquer forma, ou utilizado de qualquer maneira, e estes exemplificam invariavelmente como as terras devolutas, e os imóveis abandonados.

Os bens dominicais são os de titularidade estatal, e diferentemente dos anteriores, não se enquadram como de uso comum do povo, nem estão afetados ao uso direto da máquina pública, como os bens especiais. Sua classificação faz-se de forma excludente. Ou seja, se não são de uso comum do povo, nem de uso especial, são dominicais[14]. Estes bens, sejam móveis ou imóveis, não constituem instrumento efetivo de utilização estatal, nem satisfaz a coletividade de forma direta ou indireta que seja. Maria Sylvia Zanella di Pietro bem relembra que outrora esta espécie de bem público tinha como características, a sua função patrimonial ou financeira, pois se destinariam a assegurar rendas ao Estado, em oposição aos demais bens públicos, que são afetados a uma destinação de interesse geral. Chega a afirmar que a “consequência disso é que a gestão dos bens dominicais não era considerada serviço público, mas atividade privada da Administração”[15] e a submissão a um regime jurídico de direito privado, pois a administração agiria em relação a eles, como um proprietário privado. Traça a autora a evolução destas características, pois hoje a função pública, utilitarista, é dada ao particular para atingir fins de utilidade pública, exemplificando, a concessão de direito real de uso para fins de urbanização, industrialização, cultivo e também cessão gratuita ou onerosa para fins culturais, recreativos, esportivos e até mesmo ambientais, mantendo florestas, mananciais e recursos naturais de preservação permanente. Por fim a autora afirma que a submissão dos bens dominicais estão sujeitos “a regime jurídico de direito privado parcialmente derrogado pelo direito público”. (grifo no original). Posição semelhante é adotada por José dos Santos Carvalho Filho[16], Silvio Luís Ferreira da Rocha[17], Fernanda Marinella[18] e Irene Patrícia Nohara[19].

Celso Antônio Bandeira de Mello discorda veementemente da posição supra assim se manifestando:

“Não pode, nem pode haver, pessoa de direito público que tenha estrutura de direito privado, pois a estrutura destas entidades auxiliares é um dos principais elementos para sua categorização como de direito público ou de direito privado.”[20]

Seriam os bens dominicais ociosos, não utilizados pelo poder público, possíveis de serem utilizados por qualquer pessoa? Mais uma vez, doutrinadores como Marçal Justem Filho responde negativamente, quer criticando ou não esta possibilidade[21]. Estes bens do Estado, por este não utilizados, certamente não cumprem sua função social. A doutrina não o classifica como bens do Estado e sempre, invariavelmente, de bens públicos.

Deixar-se-á análise mais detida do regime jurídico para um próximo trabalho, sem se esquecer a importância do assunto. A seguir far-se-á uma analise sobre os bens públicos junto ao Registro de Imóveis, pois relevante para o objetivo do presente trabalho.

3. Os bens públicos junto ao Registro de Imóveis.

O sistema registral imobiliário brasileiro foi concebido para o registro da propriedade privada. Cabe ao adquirente providenciar o registro na aquisição imobiliária. Ocorre que o bem público não é, em princípio, obrigatoriamente registrável. Os bens públicos, em princípio, não necessitam da publicidade registral para garantir os direitos de seus titulares, já que, conforme explicado anteriormente, são inalienáveis. Não se pode deixar de observar a importância que o sistema registral privado, muito bem organizado no Brasil, traz de vantagens à organização formal da propriedade privada, e por que não dizer, a pública. Cada vez mais o Registro de Imóveis é reconhecido como o local apropriado para a publicidade legal do imóvel público igualmente.

 

3.1 – Registro dos bens públicos de uso comum do povo.

A Lei 6.766/79 traz uma das mais comuns hipóteses de transferência do bem particular para o poder público municipal. Quando do registro do loteamento, após regular tramitação junto ao respectivo registro imobiliário, parte do que era privado, com o desenho do loteamento, naturalmente as vias de acesso aos respectivos lotes serão públicas, exatamente para todos terem acessos as suas respectivas propriedades loteadas.

Com tal procedimento registral as áreas públicas, entre elas, as institucionais, de lazer, verdes, ecológicas, ou outra denominação que a municipalidade queira dar, são afetadas como públicas ao poder público municipal. O arruamento é ínsito ao projeto e este só é aprovado se obedecida a legislação municipal, ao menos. Estas áreas nascem formalmente, mas não, necessariamente, registralmente com o registro feito pelo Oficial de Registro Imobiliário da Circunscrição ou Comarca respectiva. Estes espaços públicos, serão por definição legal, bens públicos de uso comum do povo. Todos estes espaços têm origem tabular, origem na matrícula mãe do loteamento. Não serão necessariamente abertas as respectivas matrículas. O Oficial o fará se, por necessidade e interesse da serventia, assim julgar, ou ainda se, a requerimento, a abertura de matrícula tal como autorizado pelo parágrafo único do art. 22 Lei 6.766/79, assim for feita pela municipalidade. Abaixo o teor do citado artigo e parágrafo:

“Art. 22. Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domínio do Município as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo.

Parágrafo único.  Na hipótese de parcelamento do solo implantado e não registrado, o Município poderá requerer, por meio da apresentação de planta de parcelamento elaborada pelo loteador ou aprovada pelo Município e de declaração de que o parcelamento se encontra implantado, o registro das áreas destinadas a uso público, que passarão dessa forma a integrar o seu domínio.” (grifamos)

As aberturas destas matrículas são mera publicidade do que já existe com o registro do loteamento, e mesmo para o loteamento formal e registralmente implantado, estas matrículas podem ou não ser abertas, a depender, como já dito, do Oficial Registrador ou através do requerimento da municipalidade. Esta disposição foi inserida pela Lei 12.424/2011, a mesma que criou os procedimentos, mais complexos, previstos nos arts. 195-A e 195-B da Lei de Registros Públicos (Lei 6.015/73), ou seja, a regularização fundiária. Veja-se que o procedimento previsto no § único do art. 22 da Lei 6.766/79, é novidade que trouxe a possibilidade na agilização da regularização fundiária. É facilitador do desenrolar da irregularidade cometida por particular, ou mesmo ente público que promoveu aquele parcelamento outrora não regular e agilizaria, ao menos em tese, o procedimento das aberturas das matriculas de imóveis que se enquadrem na hipótese retratada.

Note que o Oficial Registrador Imobiliário, pelo Princípio da Inércia[22], que o rege, não pode promover, por sua vontade, esta abertura, de imóvel público em loteamento não registrado. Este terá necessariamente de ser requerido por um ente público, instruído com memorial descritivo e aprovado pelo município para que se possa abrir cada uma das respectivas matrículas, as quais terão seu domínio afetados, pois são bens de domínio público por destinação, não se perquirindo sobre eventual regularidade de fracionamento anteriormente realizado. Uma vez integradas ao domínio público municipal, como é o caso mais comum, as mesmas serão irreivindicáveis ao proprietário da área pré-parcelamento registrado.

Qualquer outra modificação no parcelamento do solo urbano que tenda a mitigar as áreas previamente aprovadas e registradas não será possível por inciativa exclusiva do titular do mesmo. O poder público terá de ser ouvido, pelo simples fato da área pública já estar afetada e reger-se-á pela regra da desafetação de imóvel público[23]. Ao oficial não é permitido exame de mérito quando requerido pelo município tal regularização. Nos casos de irregularidade fundiária, também chamados de “loteamento de fato”, é de concluir-se que a Municipalidade se tornou titular das ruas e praças e espaços livres, em virtude do fato em si. Não se exigiria registro do loteamento de fato para dizer se o bem de uso comum do povo, por exemplo, o é ou não. O Poder público deveria ter fiscalizado desde o início da implantação do mesmo e não o fez, beneficiando o loteador faltoso, descumprindo com uma de suas obrigações. O particular, de boa-fé, adquire estes lotes, na “certeza” que está regularizado, e quando vai registrar seu contrato junto ao respectivo registro imobiliário descobre a irregularidade. Fato é que tais loteamentos irregulares, uma vez que existem pessoas residindo, são irreversíveis, o que leva ao poder que deixou de fiscalizar, tentar regularizar.Ao particular que irregularmente loteou cabe severas sanções insculpidas na Lei 6.766/69. Ao poder público municipal nada. Apenas recebe áreas públicas, ruas, praças, muito das vezes impróprias ao uso, com metragens inferiores a própria legislação e terá de aceitar em prol do fato social previamente estabelecido.

Outra forma de aquisição do bem imóvel para o poder público é a perda da propriedade particular em conformidade com o Código Civil em seu artigo 1.276, III. Esta prescreve que o imóvel abandonado, que não se encontra na posse de ninguém, poderá ser arrecadado como bem vago e incorporado ao patrimônio público depois de três anos, se o imóvel for rural, passará à propriedade da União, onde quer que se encontre, obedecido, por certo procedimento judicial, cuja sentença o transmitirá. Discute-se se esta sentença seria declaratória ou constitutiva do direito real em nome do poder público. Se declaratória, não necessitaria ser registrada, porém se constitutiva, sim, o registro constituiria a propriedade, publicizando-a.

            Portanto, dessume-se que bens de uso comum do povo, existem, na hipótese aventada do parcelamento do solo urbano, como fato inerente ao registro. Uma vez registrado o parcelamento, tais bens não retornam ao particular por simples requerimento, mas por processo licitatório e suas matrículas não necessitam serem abertas por ocasião deste registro, mas o podem ser a requerimento da municipalidade ou pela conveniência da execução do serviço pelo Oficial Registrador.

3.2 – Registro dos bens públicos de uso especial.

            Há que se questionar, também, se o bem público de uso especial teria seu registro imobiliário obrigatório ou não, pois os bens privados é que são o objeto do registro imobiliário. Mais uma vez, via de regra, são registrados a requerimento do ente público, pois embora sujeitos ao registro imobiliário, não está o ente público obrigado a fazê-lo, pois a Lei de Registros Públicos remete somente o título que por lei for determinado o registro. Portanto, como regra geral, os bens de uso especial não estariam sujeitos ao registro imobiliário.

Entretanto, como dito antes, as aquisições de bens pela Administração são feitas, principalmente, através do instrumento contratual do Direito Privado, sob a forma de compra, permuta, doação, dação em pagamento, ou ainda forçadamente, pela desapropriação, adjudicação em execução de sentença, entre outros mecanismos. Estes bens, originalmente privados, passam à dominialidade pública. Se privados, certamente devem ter matrícula ou transcrição própria junto à respectiva circunscrição registral imobiliária. A administração pública ao se tornar titular, deve registrar sua aquisição, para que nesta matrícula seja publicizada a aquisição e não haja qualquer dúvida quanto a titularidade. Ou seja, o antigo titular não pode continuar no mundo jurídico-registral como se proprietário fosse. A administração tem a obrigação de registrar sua aquisição.

Nos casos de destinação de áreas públicas nos parcelamentos do solo urbano (e mesmo rural) pode ocorrer da municipalidade ao aprovar o projeto de loteamento, reservar para si bens que serão para construção de determinados prédios públicos que serão de uso especial, como creches, escolas, postos de saúde, etc. Estes ainda não estão construídos, via de regra, mas o serão. A matrícula destas áreas podem ou não ser abertas, por ocasião do registro do loteamento, ficando a critério do Oficial abri-las. Se o Oficial não as abrir, a administração pode requere-las a qualquer tempo, como dito antes, estando ou não averbada a construção.

O Poder Público pode, inclusive, adquirir bem imóvel pela usucapião. A sentença de usucapião passará a ser o título aquisitivo registrável na circunscrição imobiliária competente. Da mesma forma, esta sentença precisa ser registrada, pois a publicidade é ínsita a esta aquisição e os bens imóveis matriculados, tal qual, nas aquisições contratuais, tem proprietário tabular que perderam pela usucapião seu bem imóvel. Necessário, portanto, registro pela segurança jurídica desta transformação da titularidade tabular.

Portanto, tem-se como regra a desnecessidade do registro dos bens públicos, mas são tantas hipóteses a trazer segurança jurídica com a realização do mesmo, que se pode dizer que é quase uma obrigação do poder público submetê-lo a registro na circunscrição ou comarca competente.

3.3 – Registro dos bens públicos dominicais.

           A Lei dos Registros Públicos, no artigo art. 195-B, confere à União, aos Estados e ao Distrito Federal o direito de requerer ao registro de imóveis a abertura de matrícula de parte ou da totalidade de imóveis urbanos sem registro anterior, cujo domínio lhe tenha sido assegurado pela legislação, por meio de requerimento acompanhado dos documentos previstos nos incisos I, II e III do art. 195-A. Entretanto, a redação do artigo 195-A não concede ao ente municipal tal poder, restringindo-os aos imóveis públicos oriundos de parcelamento do solo urbano. Tal regramento é verdadeira situação consolidadora das legislações da regularização fundiária e parcelamento do solo urbano, com nítido objetivo de auxiliar o Registrador Imobiliário a regularizar áreas parceladas irregularmente. Já os bens dominicais próprios municipais, via de regra, sem origem tabular, terão de recorrer à via da usucapião para ingresso no álbum imobiliário. A exceção são os bens oriundos de terras devolutas dentro do perímetro urbano.

      A Lei Federal nº 6.383/76 prevê a necessidade do registro da sentença publicizando o perímetro da área objeto da ação discriminatória junto ao Registro Imobiliário. Objetiva, portanto, publicizar, dar efetividade a um bem que, público, pela concepção legal, o transformará em outra espécie de bem imóvel, quer com contornos seculares de bem público, ou no mínimo uma subespécie dos bens dominicais, ou outra novel classificação[24]. O registro da sentença transitada em julgado para as terras devolutas junto a comarca ou circunscrição imobiliária competente é prova da confiabilidade no sistema registral imobiliário pátrio. Os bens dominiais adquiridos por qualquer forma pelo Poder Público ficam, portanto, sujeitos ao registro no registro imobiliário competente.

     Na comarca onde este Registrador Imobiliário exerce sua função existem perímetros registrados de terras devolutas, referentes aos 3º e 4º perímetros de Presidente Prudente. São grandes extensões de terras que o Estado de São Paulo titulou em seu nome, após regular processo judicial com sentença transitada em julgado, no qual foi vencedor. Ou seja, para publicizar sua propriedade registrou-a, pois esta é a dicção legal da Lei Federal[25], seguida pela Lei Estadual[26] e ainda especificamente na 10ª Região administrativa do Estado de São Paulo, onde está situada a comarca de Pirapozinho[27].

Um fato que não se pode olvidar é a possibilidade de o Estado não registrar o perímetro da ação ganha com seu trânsito em julgado. Por certo comete irregularidade perante a Lei Federal, e mais ainda, os cidadãos não terão a segurança da publicidade inerente a ação que os afetaria, se estivesse registrada. Para os que têm matrícula ou transcrição aberta dentro do perímetro das terras devolutas, que não foram canceladas, nunca saberão da possibilidade do eventual cancelamento de suas matrículas. Quanta insegurança gera esta inação estatal. Se registrada, a publicidade ficta, que seja, é alcançada. Estes efeitos são discutidos com mais minúcias em trabalho deste autor[28], e apenas para citar o principal deles, a possibilidade da usucapião em terras devolutas em perímetro não registrado[29].

4.  Efeitos da publicização da averbação do perímetro das terras devolutas junto ao Registro Imobiliário.

A Lei 6.383/76 ao dispor que após a demarcação das terras, o perímetro será registrado junto ao Registro de Imóveis competente [30], objetiva publicizar o domínio público em um sistema eminentemente privado, que é o registro imobiliário. Oras, por quê? Se são bens públicos, haveria necessidade de serem registrados? Bens de uso comum não são necessariamente registrados no serviço registral imobiliário competente. Rua, praças, por exemplo, não necessitam registros junto ao Serviço Registral Imobiliário. Os bens de uso especial da mesma forma. Estes registros, de bens de uso comum e especial, são facultativos ao Poder Público. Sabiamente o legislador da época pretendeu coadunar o sistema de registro fundiário brasileiro com as novas importantíssimas leis, a Lei 6.015/73 e a Lei 6.383/76. O delinear do aspecto formal veio com a Lei de Registros Públicos. Esta lei inovou o sistema registral imobiliário com a criação da matrícula. Esta será atrelada a um imóvel específico, onde cada imóvel corresponderá a uma única matrícula. Cria um sólido sistema principiológico que iniciou sua construção naqueles tempos, com frutos que se percebe no sistema, sendo uma das vigas mestras do patrimônio imobiliário privado brasileiro. Já no aspecto material, especificamente sobre o tema, terras devolutas, a Lei das Ações Discriminatórias. Percebe-se que o legislador, com a base formal já preparada, isto é, o Registro de Imóveis brasileiro com sua mudança do fólio pessoal para o real em 01.01.1976, um novo sistema registral imobiliário mais seguro foi colocado à disposição dos entes públicos. Estava, portanto, o registro de imóveis com base sólida na unitariedade da matrícula, apto a registrar os perímetros das ações discriminatórias para as terras devolutas. Neste passo, a discriminação das terras devolutas, passou a integrar a rotina registral imobiliária, principalmente no que tange a publicidade das áreas discriminadas.

Não há na lei palavras inúteis. Por consequência, não há leis inúteis. A Lei 6.383/76 traz exatamente a necessidade do registro do perímetro da área objeto da ação discriminatória junto ao Registro Imobiliário. Objetiva, portanto, publicizar, dar efetividade a um bem que, público, pela concepção legal, o transformará em outra espécie de bem imóvel, quer com contornos seculares de bem público, ou no mínimo uma subespécie dos bens dominicais, ou outra novel classificação. Nota-se que os administrativistas, em sua grande maioria, criticam a classificação do Código Civil, mas não aprofundam, nem trazem uma classificação nova para o Direito Administrativo. Talvez a tradição secular nesta classificação seja tão importante que não veem na própria crítica, saída para uma nova classificação. Neste diapasão, seria curial investigar a transformação que o Registro Imobiliário brasileiro está passando nos últimos anos e sua contribuição ao tema.

O Registrador Paulista, Marcelo Salaroli de Oliveira em sua obra, “Publicidade Registral Imobiliária”[31] relata com precisão a respeito das funções da publicidade, assim lecionando: “…a atividade registral imobiliária tem por fim específico a publicidade da situação jurídica de imóveis, concentrando em seus assentos todas as informações relevantes para a dinâmica das transações e para a segurança dos titulares de direitos.” Faz pontual e certeira distinção entre publicidade registral imobiliária e o cadastro imobiliário, trazendo a lição de Tabosa de Almeida que conclui que o Registro Imobiliário funciona muito melhor que o Cadastro Imobiliário[32]. A professora Andréa Flávia Tenório Carneiro, citada por Salaroli de Oliveira, define cadastro como, “um inventário público de dados metodicamente organizados concernentes a parcelas territoriais, dentro de certo país ou distrito, baseado no levantamento de seus limites[33].

O Registrador Imobiliário, Dr. José de Arimatéia Barbosa, escreveu sua tese de doutoramento sobre a usucapião em terras devolutas na Amazônia legal. Trata com muita propriedade, embasado na hermenêutica jurídica e brilhantemente coloca novos elementos neste cadinho. Estudando sob o viés da função social da propriedade, analisando ainda, sob a ótica das espécies de usucapião especial, constitucional, apoiado em Celso Ribeiro Bastos e Silvio Luís Ferreira da Rocha.

Propõe, baseado na desjudicialização, que o instituto da usucapião[34] :

“…se assim convier ao interessado, na forma já mencionada em linhas volvidas, garantindo a segurança da propriedade àquele que tenha utilizado o imóvel por determinado lapso temporal, nos termos da pertinente legislação. Anuirão na escritura declaratória de usucapião os confrontantes, a União e/ou Estado, que serão notificados para se manifestarem, no prazo de 30 dias, sobre eventual interesse na área em evidência, sob pena de se considerar suas anuências tácitas. Trata-se de obediência à teoria do fato consumado, também defendida e aperfeiçoada por uma corajosa magistrada do Estado de Mato Grosso, em inédita decisão, na qual estão mirando seus mais diversos pares”.

A publicidade ao cargo dos registradores imobiliários faz com que os atos inscritos tenham presunção de autenticidade, segurança e eficácia erga omnes.

            Marcelo Augusto Santana de Melo assim leciona sobre a publicidade imobiliária:

“A publicidade é uma das características do Registro de Imóveis, não se pode admitir que um registro tenha eficácia “erga omnes” (contra todos) e ao mesmo tempo seja negada informação ao público em geral. No Registro de Imóveis a publicidade dos atos por ele praticados é garantida não somente pela própria Lei 6.015/73, como também por norma constitucional (artigo 5o, inciso XXXIII, CF), devendo ser fornecida certidão para qualquer parte que a solicite, independentemente de identificação”[35].

            Ao adquirir, por quaisquer de suas formas, o Estado tem órgão confiável a publicização de seus bens, vez que é especializado em tratar tais situações jurídicas e não ficar à mercê de meros cadastros físicos com controle ineficiente do ponto de vista jurídico.

            O principal efeito, portanto, é a publicização junto ao Registro Imobiliário da situação jurídica alcançado pela ação discriminatória com trânsito em julgado, atingindo a finalidade registral imobiliária, ou seja, o justo, a segurança jurídica preconizada pelo sistema de registro de direitos adotado pelo Brasil. Outros efeitos são, evidentemente, observados, como a correta qualidade da informação registral, iniciando nova cadeia filiatória matricial, ou não, a depender do caso em análise, já enfrentado o tema por este autor em trabalho que se encontra no prelo.

            Futuro trabalho poderá incluir outras situações pontuais, a exemplo da aquisição do “Território do ACRE”, atual Estado do Acre, junto à Bolívia. A classificação histórica cai por terra, pois não são bens de uso comum do povo, nem de uso especial muito menos dominicais. Como foram registradas estas terras? O Governo Republicano em 1903 as titulou? Como transmitiu ao particular? Certamente não há conflito registral pela origem destas, mas será interessante ater-se ao fato e pesquisar como o Registro de Imóveis

 

Conclusões

Dentre as várias funções do registro de imóveis está a de evitar conflito e transmitir segurança aos atos transmissivos, constitutivos, ou extintivos de direitos admitidos à registro. A publicidade registral imobiliária traz segurança, sem dúvida, e o valor jurídico da mesma traz a constituição do direito tornando-a efetivamente pública, com eficácia erga omnes. A concentração da publicidade registral imobiliária em um só órgão, ou seja, o Registro Imobiliário em cada comarca deste país, facilita a tarefa da população envolvida, pois sabe onde procurar, com muita facilidade, informação a respeito da situação jurídica do imóvel da comarca.

Ressalta-se, por fim, a importância da publicidade registral como fator atrativo e imprescindível para que todos os imóveis públicos possam ter matrícula aberta e situação jurídica conhecida, quer pelo particular, quer pelo poder público.

A atual função do registrador imobiliário está em fazer este caminho, ou seja, mostrar as vantagens deste seguro sistema de registro de direitos escolhido pelo legislador pátrio há mais de um século e este pequeno e despretensioso estudo, tem o objetivo que colegas com base jurídica mais sólida em direito administrativo, civil e agrário, possam aproveitar a ideia lançada e desenvolver melhor o tema.

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[1]        CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27 Ed. São Paulo: Ed Atlas, 2014. p. 1157.

[2]        MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31a. Ed. São Paulo: Ed. Malheiros. 2013. p. 931.

[3]        Vide REsp nº 242.073 – SC, dentre outros.

[4] Definição da Lei de Ação Popular – Lei 4.717, de 29.6.65, artigo 1º, parágrafo 1º.

[5] ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. 7a. Ed. São Paulo. Ed. Saraiva, 2015. p. 1195.

[6] ARAÚJO, Edmir Netto de. Ibid, p. 1200.

[7] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Ibid, p. 932.

[8] CARVALHO FILHO, José dos Santos, Ibid, p. 1156.

[9] JUSTEN FILHO, Marçal. Manual de Direito Administrativo. 10a. Ed. São Paulo. Editora RT. 2014. p. 1120.

[10] Lei 6.766/79, artigos 4º, inciso I, 5º, 6º, 7º, 17 e 22.

[11] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella de. Direito Administrativo. 27a. Ed. Atlas. São Paulo. 2014. p. 746.

[12] ARAÚJO, Edmir Netto de. Ibid, p.1201.

[13] Também chamados de bens disponíveis, bens do patrimônio disponível, bens patrimoniais disponíveis, bens do patrimônio Fiscal, bens patrimoniais do Estado, bens do domínio privado do Estado, segundo José Cretella Júnior, in “Dicionário de direito Administrativo, Rio de Janeiro, Forense, 1978. p. 107, citado por GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. São Paulo. Ed. Saraiva. 8ª Ed. 2003, p. 687.

[14] Código Civil de 2002 – art. 99, III, e parágrafo único. Mantem o antigo conceito do código de 1916, mas o parágrafo único determina que, ressalvado disposição legislativa, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

[15] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella de. Direito Administrativo. 27a. Ed. Atlas. São Paulo. 2014. p. 751

[16] CARVALHO FILHO, José dos Santos, Ibid, p. 1197.

[17] ROCHA, Silvio Luís Ferreira da. Manual de Direito Administrativo. Ed. Malheiros. São Paulo, 2013, p 693.

[18] MARINELLA, Fernanda. Direito Administrativo. 5a. Ed. Editora Impetus. Niteroi, 2011, p 797.

[19] NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4a. Ed. Editora Atlas. São Paulo. 2014, p 292.

[20] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Ibid, p.932.

[21] JUSTEN FILHO, Marçal. Ibid, p. 1135.

[22] Princípio da Inércia ou da Rogação, ainda chamado da instância ou da reserva de iniciativa, é aquele pelo qual, em regra, o registrador só pode praticar atos de registro e averbação se solicitado pelo interessado.

[23] CGJSP – PROCESSO: 108.707/2010 LOCALIDADE: Jaboticabal. DATA JULGAMENTO: 29/09/2010  Matrícula – abertura. Bem de uso comum do povo. Domínio público – destinação. Loteamento – áreas públicas. Afetação. Taxatividade – numerus clausus. Relator: Juiz Marcus Vinicius Rios Gonçalves.

[24] FERRO JR, Izaías G. Usucapião de Terras Devolutas. Sugestão para uma nova classificação dos bens do Estado. In: GAMA, Guilherme Calmon Nogueira da. E OLIVEIRA, Carla Fernandes de (Coord.). Direito Imobiliário, Notarial e Registral. Perspectivas Contemporâneas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017, p. 125.

[25] Lei 6.383/76 – Art. 13 – Encerrado o processo discriminatório, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA providenciará o registro, em nome da União, das terras devolutas discriminadas, definidas em lei, como bens da União. Parágrafo único. Caberá ao oficial do Registro de Imóveis proceder à matrícula e ao registro da área devoluta discriminada em nome da União. E Lei no 5.972, de 11 de dezembro de 1973 que Regula o Procedimento para o Registro da Propriedade de Bens Imóveis Discriminados Administrativamente ou Possuídos pela União.

[26] Lei nº 3.962 de 24 de julho de 1957 que dispõe sobre o processamento das legitimações de posse em terras devolutas.

[27] Lei nº 11.600 de 19 de dezembro de 2003 que dispõe sobre a regularização de posse em terras devolutas da 10ª Região Administrativa do Estado e dá outras providências correlatas.

[28]FERRO JR, Izaías G. Bens Públicos e o Registro de Imóveis. In: GUERCIO NETO, Arthur del. E GUERCIO NETO, Lucas Barelli (Coord.). O Direito Notarial e Registral em artigos. São Paulo: Editora YK, 2016.

[29] FERRO JR, Izaías G. Usucapião de Terras Devolutas. Sugestão para uma nova classificação dos bens do Estado. p. 149.

[30] Lei 6.383/76 – Art. 13 – Encerrado o processo discriminatório, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA providenciará o registro, em nome da União, das terras devolutas discriminadas, definidas em lei, como bens da União. Parágrafo único. Caberá ao oficial do Registro de Imóveis proceder à matrícula e ao registro da área devoluta discriminada em nome da União. (grifo nosso)

[31] OLIVEIRA, Marcelo Salaroli. “Publicidade Registral Imobiliária”. Sao Paulo. Ed Saraiva. 2010. p. 55.

[32] ALMEIDA, Tabosa de. O cadastro e o registro imobiliário no Brasil. RDI, São Paulo, n. 9, p. 41-54, Jan/Jun. 1982, citado por OLIVEIRA, Marcelo Salaroli. “Publicidade Registral Imobiliária”. São Paulo. Ed Saraiva. 2010. p. 25.

[33] CARNEIRO, Andréa Flávia Tenório. Cadastro imobiliário e Registro de Imóveis. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Ed. 2003, citada por OLIVEIRA, Marcelo Salaroli. “Publicidade Registral Imobiliária”. São Paulo. Ed Saraiva. 2010. p. 26.

[34] BARSOSA, José de Arimateia. “USUCAPILIDADE DAS TERRAS DEVOLUTAS: um estudo a partir da Propriedade nos Sistemas do Mercosul e da União Européia”. São Paulo, Ed Lexia, 2014.

[35] MELO, Marcelo Augusto Santana de. Breves anotações sobre o Registro de Imóveis. In http://anoreg.org.br/images/arquivos/parecerrr.pdf em 17 de fevereiro de 2015.

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