Protección a través de la publicidad registral de los bosques y áreas protegidas en Brasil | Conectando Registros e Pessoas

Protección a través de la publicidad registral de los bosques y áreas protegidas en Brasil

“Como podemos ser tão arrogantes? O planeta é, foi e será sempre mais forte que nós. Não podemos destruí-lo; se ultrapassarmos determinada fronteira, ele se encarregará de nos eliminar por completo da sua superfície, e continuará existindo. Por que não começam a falar em ‘não deixar que o planeta nos destrua?”
(Paulo Coelho, O vencedor está só. Rio de Janeiro: Agir, 2008, p. 164).

Introdução à função ambiental do Registro de Imóveis

A instituição do Registro de Imóveis surgiu como necessidade de controle do direito de propriedade e como instrumento de segurança jurídica para o tráfego imobiliário. Em razão da evolução do estudo do meio ambiente e da consequente transformação do direito de propriedade, que deve atender a sua função social, o Registro de Imóveis passou a concentrar, naturalmente, informações ambientais relevantes ao direito de propriedade.

A evolução do conceito de direito de propriedade atingiu e influenciou o sistema de transmissão da propriedade não somente no direito brasileiro, mas em todo o mundo. A influência da função social ao direito de propriedade é inegável; o exercício que era absoluto agora cede lugar ao cumprimento de uma função, e os aspectos decorrentes de obrigações urbanísticas e ambientais tornaram-se tão importantes quanto a própria propriedade.

No Brasil, existe publicidade ambiental de espaços protegidos no Registro de Imóveis desde 1934 (art. 107 do Decreto n. 23.793, de 23 de janeiro). A facilidade natural de concentração das informações imobiliárias e o fato de se tratar de órgão constitutivo da propriedade imobiliária, por meio do registro, levaram o Registro de Imóveis, no decorrer dos anos, a exercer funções atípicas, como fiscalizar o recolhimento de tributos, e a ambiental, em cooperação com os poderes públicos.

No estudo da possibilidade de utilizar a publicidade registrária também para questões ligadas à preservação do meio ambiente começou a ganhar notoriedade com o Expert corner report, publicado em 1o de outubro de 2002 e denominado El Registro de la Propriedad y Mercantil como instrumento al servicio de la sostenibilidad, realizado pelo Colégio de Registradores da Espanha para a Agência Europeia de Meio Ambiente. Através do referido estudo, a União Europeia reconheceu o Registro de Imóveis como órgão adequado para centralizar informações ambientais da propriedade.

Foi apresentado em 2004 no Congresso Nacional de Registradores Imobiliário no Brasil em Maceió um trabalho de nossa autoria intitulado Meio Ambiente e Registro de Imóveis, também tendo sido publicado no mesmo ano o artigo na Revista Direito Imobiliário n. 57. O impacto positivo no âmbito jurídico foi tamanho que resultou na publicação de uma obra pela Editora Saraiva em parceria com o Colégio de Registradores da Espanha, lançada no final do ano de 2010.

Sistema de transmissão da propriedade no Brasil

O Brasil possui um sistema de registro de direitos constitutivo1 e de folio real, ou seja, contem informações não somente dos títulos que ingressam, mas também da própria constituição do direito, bem como os dados são organizados através de uma matriz fixa chamada matrícula. Para isso, antes da inscrição, existe uma forte depuração dos direitos reais, aplicando-se os princípios registrários como o da legalidade, prioridade, trato sucessivo ou continuidade, instância etc. Em todo caso, os direitos somente serão inscritos quando o Registrador determine que não afetam a nenhum outro direito real.

Como na Espanha, uma das principais funções do registrador é a análise do título, também denominada qualificação, que é o juízo de valor positivo ou negativo que o registrador realiza sobre a legalidade dos documentos e sobre a validade e eficácia dos negócios jurídicos neles contidos2. Apresentado o título a registro, o Registrador irá proceder a aplicação dos princípios registrários ao caso concreto, surgindo a viabilidade ou não do acesso ao folio real.

Os registros públicos foram estabelecidos com o fim de conferir autenticidade, segurança e eficácia aos atos jurídicos. É que o preceitua o art. 1º da Lei n. 6.015, de 31 de dezembro de 1973. Referido diploma legal reuniu e todos os princípios norteadores do Registro de Imóveis, de sorte que, de certa forma, revolucionou o cadastro predial brasileiro, principalmente no que tange aos livros, pois além de reduzir a quantidade, centralizou um livro principal no imóvel, criando a figura da matrícula3 que representa a individualidade do imóvel, sua situação geográfica e perfeita descrição, sofrendo alterações objetivas e subjetivas através da averbação, sempre com um mesmo número de ordem, facilitando incrivelmente as pesquisas e expedição de certidões.

A Lei 6.015/73 procurou esgotar a matéria relativa a registros públicos e equivale à Lei Hipotecária Espanhola, disciplinando a matéria de forma exaustiva, dividindo os atos praticados no Registro de Imóveis em dois grandes grupos: registro e averbação. O primeiro envolvendo direitos e ônus reais; o segundo, atos relativos à mutação objetiva ou subjetiva da matrícula, conforme se observa de seu artigo 167.

A Lei de Registros Públicos também reforça a aparência registral no art. 252 que determina que “O registro, enquanto não cancelado, produz todos os efeitos legais ainda que, por outra maneira, se prove que o título está desfeito, anulado, extinto ou rescindido”. Assim, os efeitos do registro, mesmo errôneos, operam eficácia jurídica até serem cancelados ou retificados (art. 213, LRP).

Cadastro e Registro

Quando se trata de meio ambiente e Registro de Imóveis, é realmente importante ter clarificada a diferenciação entre estes dois institutos – cadastro e registro –, para que não sejam criadas pueris discussões e confusões, prejudicando a verdadeira função de cada um. Com efeito, quando falamos em cadastro, nos referimos ao controle administrativo necessário e criado pela Administração, com finalidades precípuas de arrecadação de impostos e cumprimento de funções administrativas e ambientais. Nesse controle, apenas se utilizam informações constantes de obrigações outras, porém, com objetivo definido de controle fiscal e administrativo.

No Registro de Imóveis, malgrado existam também controles, sua finalidade é distinta da cadastral, por se tratar do controle jurídico da propriedade imóvel para aferição de sua legalidade, continuidade e disponibilidade. O Registro de Imóveis é o guardião do direito de propriedade em sua extensão e efeitos, inclusive na proteção de terceiros.

Como é curial, a opção do Sistema Jurídico Nacional é pela força constitutiva do registro na transmissão imobiliária, de sorte que o direito constitucional do titular de domínio tem sua origem no ato registral. A partir daí, o Registro de Imóveis exerce a função de controle do tráfico imobiliário, impedindo que qualquer circunstância atinja a propriedade registrada, sem rogação do titular ou sem o devido processo legal.

Evidentemente, o cadastro e o registro possuem forte conexão, pois a Administração tem suporte no Registro de Imóveis sempre que precisa de informações com fé pública para criar ou alimentar sua base cadastral. A título exemplificativo, pode ser mencionado o cadastro fiscal dos municípios que necessitam da informação registral para promover o lançamento do imposto predial e territorial urbano. Por seu turno, o Registro de Imóveis também necessita de informações cadastrais para conferir à publicidade registral uma simetria com os dados dos cadastros tributário e ambiental.

No Direito Ambiental, a ligação entre cadastro e registro torna-se ainda mais íntima. Senão vejamos. Primeiro, a grande maioria das informações ambientais está dispersa nos cadastros dos mais diversos órgãos da Administração das três esferas políticas (União, estados-membros e municípios). Segundo, as informações cadastrais transcendem muitas vezes o cadastro para o registro, na medida em que alteram, significativamente, o direito de propriedade, restringindo-o de forma drástica em alguns casos.

A distinção entre os dois institutos – cadastro e registro – é de máxima importância, e dela não pode ser feita tábua rasa, como lamentavelmente ocorreu na Câmara dos Deputados, visto que a confusão conceitual gera confusão funcional concernente às suas finalidades e naturezas jurídicas.

Princípio da Especialidade no Brasil

De origem doutrinária, esse princípio foi emprestado dos direitos reais de garantia na referência à especialização da hipoteca. Afrânio de Carvalho, com a clareza que lhe é peculiar, afirma que “o princípio de especialidade significa que toda inscrição deve recair sobre um objeto precisamente individuado.”4

O art. 176 da Lei 6.015/73 é a expressão do princípio da especialidade, exigindo a identificação do imóvel com todas as suas características e confrontações, localização, área e denominação, se rural ou logradouro e número, se urbano, e sua designação cadastral, se houver.

A Lei 10.267, de 28 de agosto de 2001 alterou a Lei 6.015/73 e criou uma nova forma descritiva de propriedade imobiliária chamada de georreferenciamento, que utiliza coordenadas geográficas fixadas com o auxílio de satélites.

Com relação ao meio ambiente, inegável a importância do georreferenciamento, porque os espaços territoriais especialmente protegidos possuirão a precisão necessária para facilitar a fiscalização e identificação do proprietário para a imposição de obrigações civis, penais e administrativas, além, é claro, de expressar com exatidão cadastral a situação jurídica do imóvel. Por essa razão, entendemos que, no futuro, será impossível afastar o georreferenciamento para a especialização da reserva legal florestal, reserva particular do patrimônio natural e demais espaços ambientalmente protegidos. Malgrado não conste expressamente da Lei 10.267/2001, bem como de seu regulamento, a necessidade de georreferenciamento para essas áreas trata-se de conseqüência lógica e inevitável.

Problema sério a ser enfrentado é o fluxo de informações que deve ocorrer entre o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e os Registros de Imóveis. No momento, a matéria é regulamentada pelos Decs. 4.449, de 30 de outubro de 2005, e 5.570, de 31 de outubro de 2005, e não existe interação eficaz e democrática entre os órgãos, principalmente da autarquia federal que não envia qualquer informação aos cartórios que promovem comunicação mensal de mudanças de titularidades dos imóveis.

Com a existência de coordenadas geográficas, tornar-se-ia fácil para o registrador imobiliário a elaboração de um mosaico gráfico dos imóveis rurais de sua circunscrição. 

Assim, deu-se início a uma interconexão entre cadastro e registro, inédita no cenário mundial. O registro, além de tecnicamente descrito, corresponderá exatamente à figura geométrica fática.

Princípio ou efeito da Concentração

Desenvolveu-se no Brasil o chamado princípio ou efeito da concentração, pelo qual identificou-se que é atraído para o Registro de Imóveis qualquer informação relevante da propriedade imobiliária, jurídica e até fática, mesmo que para finalidade meramente declaratória.

Tendo sido desenvolvido primeiramente no Brasil pelo Registrador João Pedro Lamana Paiva, embora o mesmo não houvesse observado a vocação ambiental, leciona que: [...] nenhum fato jurígeno ou ato jurídico que diga respeito à situação jurídica do imóvel ou às mutações subjetivas, pode ficar indiferente à inscrição na matrícula. Além dos atos traslativos de propriedade, das instituições de direitos reais, a ela devem acorrer os atos judiciais, os atos que restringem a propriedade, os atos constritivos (penhoras, arrestos, seqüestros, embargos), mesmo de caráter acautelatório, as declarações de indisponibilidade, as ações pessoais reipersecutórias e as reais, os decretos de utilidade pública, as imissões nas expropriações, os decretos de quebra, os tombamentos, comodatos, as servidões administrativas, os protestos contra a alienação de bem, os arrendamentos, as parcerias, enfim, todos os atos e fatos que possam implicar a alteração jurídica da coisa, mesmo em caráter secundário, mas que possa ser oponível, sem a necessidade de se buscar alhures informações outras, o que conspiraria contra a dinâmica da vida.5

Espaços territoriais especialmente protegidos

A princípio, é preciso esclarecer que o objeto do estudo é autorizar a publicidade de espaços territoriais protegidos ou de relevância ambiental, de forma que serão afastados os grandes ecossistemas ou biomas brasileiros, dos quais a Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira que expressamente fazem parte do patrimônio nacional (art. 225, § 4º, da CF). Nesse propósito, devido aos critérios elucidativos e didáticos utilizados pelo professor Édis Milaré, serão adotados seus conceitos e suas classificações de espaços territoriais especialmente protegidos.6 Segundo o conceituado autor, [...] espaços territoriais especialmente protegidos são espaços geográficos, públicos ou privados, dotados de atributos ambientais relevantes, que, por desempenharem papel estratégico na proteção da diversidade biológica existente no território nacional, requerem sua sujeição, pela lei, a um regime de interesse público, através da limitação ou vedação do uso dos recursos ambientais da natureza pelas atividades econômicas.7

Na grande maioria das vezes, a natureza jurídica dos espaços territoriais especialmente protegidos se confunde com a limitação administrativa que: [...] é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social.8

Não obstante, o conceito daquela é muito mais abrangente e completo porque, além das propriedades particulares, também engloba as áreas públicas e outros institutos como a servidão administrativa que impõe um ônus ao proprietário de suportar a proteção.

Essa é a definição de José Afonso da Silva: Espaços territoriais especialmente protegidos são áreas geográficas públicas ou privadas (porção do território nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada, tendo em vista a preservação e proteção da integridade de amostras de todas as diversidades de ecossistemas, a proteção ao processo evolutivo das espécies, a preservação e proteção dos recursos naturais.9

Podemos materializar quatro categoriais fundamentais de espaços territoriais especialmente protegidos, quais sejam: as Áreas de Proteção Especial (APE), a Área de Preservação Permanente (APP), a Reserva Legal (RL) e as Unidades de Conservação (UC). Posteriormente, faremos uma breve referência às terras indígenas.

Importante também fundamentar no âmbito do direito civil brasileiro os espaços territoriais e o Brasil surge como um dos poucos países ocidentais a incluir em seu estatuto civil no próprio conceito de direito de propriedade seu caráter social. Com efeito, o artigo 1.228 do Código Civil de 2002 manteve em seu caput a redação do estatuto civil anterior, afirmando que “o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”. Porém, em seu Parágrafo Primeiro, sob forte influência da Carta Maior, introduziu na legislação civil infraconstitucional regra inovadora e moderna: § 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

1. Áreas de Proteção Especial

A finalidade desses espaços é a prevenção contra a lesão a bens e valores estratégicos, principalmente decorrentes da urbanização. Assim, as áreas estão definidas, a princípio, no contexto de parcelamento de solo para implantação de loteamento. Na Lei 6.766/79, encontramos vários desses espaços, o art. 13, I, define áreas de interesse especial, “tais como as de proteção aos mananciais ou ao patrimônio cultural, histórico, paisagístico e arqueológico, assim definidas por legislação estadual ou federal”. O art. 3º, III, não permite o parcelamento “em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção”. Estudaremos a publicidade no Registro de Imóveis das áreas de proteção e recuperação dos mananciais e das áreas contaminadas (poluição).

a) Áreas de Proteção e Recuperação aos Mananciais (APRM)

Manancial é qualquer corpo d’água, superficial ou subterrâneo, utilizado para abastecimento humano, industrial, animal ou irrigação. A Lei Estadual de São Paulo 9.866/97 considera mananciais as águas interiores subterrâneas, superficiais, fluentes, emergentes ou depósito, efetiva ou potencialmente utilizáveis para abastecimento público (§ único do art. 1º). Referida lei criou as APRM estabelecendo diretrizes e normas para a proteção e recuperação das bacias hidrográficas dos mananciais.

Trata-se de limitação administrativa porque o uso das APRM é legalmente protegido e restrito; restrição essa que engloba a infra-estrutura sanitária, o controle e o monitoramento da qualidade ambiental. Não se confundem, porém, com as áreas de proteção permanente, coincidindo quase sempre em razão da exigência de faixas ao longo de rios, lagos e represas e outros cursos d’água. Trata-se de limitação mais abrangente, cuja maior finalidade é a preservação das reservas hídricas, podendo abranger uma área muito maior, necessária à preservação do ecossistema, garantindo a integridade dos recursos hídricos. A Lei paulista, sem dúvida, é provida de evidente avanço ambiental. A razão é justificada porque São Paulo é o Estado em que as áreas de mananciais sofreram maiores danos em virtude do crescimento urbano desordenado.

b) Áreas Contaminadas (AC)

Para compreender o conceito de Área Contaminada (AC), deve-se, inicialmente, estudar o conceito de poluição. A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981) dá uma abrangente definição de poluição: A degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem materiais ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos (art. 3º, III). Assim, sucintamente, as AC são espaços geográficos que foram poluídos com qualquer tipo de substância ou resíduo.

Levar ao Registro de Imóveis às áreas contaminadas pode impedir que aconteçam casos como um muito divulgado na imprensa, ocorrido em São Paulo no Condomínio Barão de Mauá. A Cofap jogou seus resíduos industriais num aterro clandestino entre 1960 e 1980. Na década seguinte, a Construtora SQG ergueu um condomínio onde vivem quatro mil pessoas. A contaminação do subsolo por resíduos cancerígenos e gases inflamáveis veio à tona no final de 1990, quando uma caixa-d água explodiu, matando uma pessoa.10

A Espanha foi o primeiro país a utilizar o Registro de Imóveis para outorgar publicidade para as AC. Com o Real Dec. 9/2005 foi possível a publicidade de AC por meio de três formas, todas pelas notas marginais (averbações) que correspondem à mera publicidade-notícia

O Brasil, seguindo exemplo espanhol, também permitiu a publicidade das áreas contaminadas no Registro de Imóveis. Foi publicada, no dia 12 de junho de 2006, Decisão Normativa da CG do Estado São Paulo 167/2005 disciplinando a possibilidade de averbação enunciativa ou de mera notícia, no Estado, de termo ou declaração de AC oficialmente emitidos pela CETESB, sentença essa que expressamente reconheceu o trabalho efetuado na Espanha e estudos desenvolvidos no Brasil.11

2. Área de preservação permanente (APP)

Consideram-se de preservação permanente, segundo o Código Florestal, aquelas áreas protegidas [...] nos termos dos arts. 2º e 3º desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas (art. 1º, § 2º, com redação determinada pela MedProv 2.166-67, de 24 de agosto de 2001).

São florestas e demais formas de vegetação que não podem ser removidas, tendo em vista a sua localização.

O Código Florestal relaciona expressamente as áreas de preservação permanente e geralmente recai ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água em topo de morros, montes, montanhas e serras; visando a proteção de sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico; em áreas para asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção.

A natureza jurídica da área de preservação permanente é de limitação administrativa, não pode ser manejada de forma a sofrer cortes rasos, pois deixaria de cumprir sua missão específica. A supressão desse espaço deve respeitar os limites impostos no Código Florestal, ou seja, somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente.12

As áreas de preservação permanente configuram um espaço territorial especialmente protegido de máxima proteção. Os casos de intervenção e supressão de vegetação são raros e tratados, excepcionalmente, pela Resolução 369 (CONAMA), de 28 de março de 2006, nas hipóteses de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental; esses aspectos possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em APP.

Não existe previsão expressa para a publicidade registral, embora exista a possibilidade conforme entendimento do Tribunal de Justiça de São Paulo13. A publicidade de referidas áreas pode ser vista como essencial para o Registro de Imóveis e população em geral, deveria ser tratado com prioridade e acessar o fólio real antes mesmo das reservas legais florestais, pela importância ambiente e até econômica que representam.

3. Reserva Legal Florestal

Conceito. Evolução histórica. Base legal

Reserva Legal Florestal é um espaço territorial especialmente protegido consistente em área ou parcela localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas.

Está prevista no art. 16 do Código Florestal e trata-se de limitação ao direito de propriedade, da mesma forma que as florestas e demais formas de vegetação permanente, previstas também no Código Florestal. A RLF é espaço territorialmente protegido, consoante art. 225, § 1º, III, da CF; sua existência decorre da própria lei. Trata-se de instituto de direito ambiental genuinamente brasileiro, não existe espaço ambientalmente protegido nesses moldes em outros países e configura, sem dúvida na área ambiental mais importante do Brasil. Sua origem remonta às ordenações e decretos do reino de Portugal, preocupado com a possibilidade de esgotamento das reservas de madeira de sua colônia.14

Interessante no estudo do histórico da RLF são as instruções redigidas por José Bonifácio de Andrada e Silva em 1821, como proposta de nova legislação sobre terras do Patriarca da Independência no exercício da vice-presidente da Junta Governativa de São Paulo, demonstrando sensível preocupação ambiental rara à época: V – Em todas as vendas que se fizerem e sesmarias que se derem, porá a condição que os donos e sesmeiros deixem, para matos e arvoredos, a sexta parte do terreno, que nunca poderá ser derrubada e queimada sem que se faça nova plantação de bosques, para que nunca faltem as lenhas e madeiras necessárias.

Posteriormente, em 1934, com a publicação de nosso primeiro Código Florestal (Dec. 23.793, de 23 de janeiro de 1934), foi determinado que todas as propriedades imobiliárias do País devessem reservar 25% das florestas, já contando à época com publicidade registral. A RLF foi repetida no Código Florestal de 1965 (Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965) e atualmente é regulada pela MedProv 2.166-67/2001, lembrando que a EC 32, de 11 de setembro de 2001, no art. 2º, estabeleceu que  [...] as medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.

A área necessária para a configuração da RLF de cada imóvel depende da região do Brasil que se encontra situada, variando entre 20 (sudeste, sul) e 80% (região amazônica).

Publicidade

O legislador conferiu duas formas de publicidade para esse espaço protegido: a legal, que é a presunção de que a reserva existe na porcentagem estabelecida, e a registral, que configura sua exata localização e permite efetivo controle social.

A área de RLF deve ser averbada na matrícula do imóvel, no cartório de Registro de Imóveis do município onde o imóvel está localizado, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, de desmembramento ou de retificação da área, salvo as exceções previstas no atual Código (§ 8º, art. 16, Código Florestal, redação dada pela MedProv 2.166-67/2001).

A existência da reserva precede a averbação e a especialização no Registro de Imóveis. Uma vez aprovado o projeto no órgão ambiental estadual, o proprietário já fica vinculado à conservação, preservação ou regeneração do espaço florestal.15

Como pode ser observado, o legislador conferiu ao Registro de Imóveis o reforço de uma publicidade criada ope legis e definida em meios administrativos e compartilhou essa publicidade com a sociedade, pois até então estava restrita apenas ao proprietário e ao órgão ambiental.

Muitas restrições administrativas, agora definidas como espaços territoriais especialmente protegidos, já possuem publicidade decorrente da própria lei que as constituiu; porém, para a segurança jurídica e cumprimento de obrigações decorrentes da limitação, é aconselhável que não esteja restrita somente à publicidade legal, mas que, por força da publicidade registral imobiliária, possa dar conhecimento erga omnes e vincular definitivamente futuros adquirentes.

O problema da eficiência da publicidade da reserva legal florestal no Brasil

O plenário da Câmara dos Deputados aprovou no dia 24 de maio passado o Projeto de Lei n. 1876/99 que trata da redação do novo Código Florestal trazendo diversas inovações, especialmente com relação à reserva legal florestal e às áreas de preservação permanente.

A reserva legal florestal – conforme redação do art. 19 do projeto – deverá ser “registrada junto ao órgão ambiental competente por meio de inscrição no Cadastro Ambiental Rural”, confundindo as expressões registro e cadastro que possuem finalidades distintas como veremos. Atualmente a reserva é definida e especializada pela autoridade ambiental e posteriormente sua existência é averbada de forma declaratória na matrícula do imóvel no Registro de Imóveis.

Através do art. 30 do referido projeto ficará “criado o Cadastro Ambiental Rural – CAR, no âmbito do Sistema Nacional de Informações de Meio Ambiente – SINIMA, registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico, combate ao desmatamento, além de outras funções previstas no regulamento”.

Retirar a averbação do Registro de Imóveis será um retrocesso absurdo na preservação ambiental e também da própria publicidade registral que cada vez concentra mais informações relevantes da propriedade imobiliária (princípio ou efeito da concentração). A publicidade é expressão sinônima de transparência, o sistema de clandestinidade que se projeta à reserva legal florestal só interessa para quem não pretende nem ao menos cumprir a reserva legal florestal ora mitigada constante do projeto aprovado. Resta questionar como o cidadão, autoridades ambientais e instituições financeiras conseguirão saber de forma clara e rápida se a propriedade respeita a legislação ambiental?

Caso isso não ocorra, fora a gritante perda de publicidade ambiental, o sistema de controle de reservas legais no Brasil todo entrará em colapso porque as autoridades ambientais não possuirão meio idôneos para fiscalizar as propriedades sem reserva.

4. Unidades de Conservação

Considera-se unidades de conservação o [...] espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção (art. 2º, I, Lei 9.985, de 18 de julho de 2000).

As unidades de uso sustentável geralmente são áreas públicas e raramente recebendo proteção registral, mas quando definidas em áreas particulares o Registro de Imóveis tem papel de destaque como veremos nos exemplos abaixo.

a) Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN)

Segundo definição legal, as RPPN são unidades de conservação instituídas em área privada, gravadas com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica (art. 21 da Lei 9.985/2000).Referida afetação deve ser averbada no Registro de Imóveis depois de aprovada pela autoridade ambiental competente.

b) Zonas de amortecimento

O art. 25 da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, criou um espaço territorial especialmente protegido que tem chamado pouca a atenção da doutrina, mas que vem gerando diversos problemas em áreas próximas a parques florestais. Com efeito, dispõe referido artigo que [...] as unidades de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem possuir uma zona de amortecimento e, quando conveniente, corredores ecológicos [...]

Embora a grande maioria das unidades de conservação seja pública, o legislador foi sábio ao estabelecer que as áreas que com elas colidam devam sofrer alguma espécie de restrição para proteger e garantir a finalidade da sua criação. De nada adiantaria a criação de um parque florestal se não houvesse alguma espécie de proteção a seu redor, garantindo, assim, seu equilíbrio ecológico.

5. Terras indígenas

Na área de proteção do meio ambiente e o Registro de Imóveis, não podemos olvidar das terras indígenas que tem como uma de suas finalidades a proteção e preservação dos recursos naturais. O art. 20, XI, da CF dispõe que são bens da União as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. O art. 231, § 1º, define como tal as terras habitadas pelos índios em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários ao seu bem-estar e as necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições.

A regulamentação do art. 231 da Constituição Brasileira ocorreu diretamente pelo Dec. 1.775, de 8 de janeiro de 1996, que estabeleceu um largo procedimento para a demarcação das terras tradicionalmente ocupadas por índios. O Registro de Imóveis, embora a área seja pública, foi eleito o órgão adequado para publicizar essas áreas afetadas uso de povos indígenas.

Segundo a FUNAI, a superfície das 488 terras indígenas, cujos processos de demarcação estão na fase “delimitada”, é de 105.673.003 hectares (quase duas vezes o tamanho da Espanha), perfazendo 12,41% do total do território brasileiro, configurando um número impressionante. O quadro a seguir aponta com detalhes a situação das seiscentos e onze glebas de terras indígenas do País quanto ao seu procedimento administrativo de regularização.

Considerações finais

A Constituição Federal do Brasil, bem como seu estatuto civil atribuíram ao direito de propriedade – e por consequência ao Registro de Imóveis – a necessidade de incorporação do conceito de função socioambiental da propriedade. O legislador brasileiro, por seu lado, elegeu o Registro de Imóveis para facilitar o acesso à informação ambiental, conferindo maior publicidade e cumprimento das obrigações ambientais em virtude de sua estrutura e confiabilidade.

Quase sempre as informações ambientais relevantes estão inseridas em um cadastro ambiental que não deve ser confundir com a situação jurídico-registral. É preciso, ainda, que ditas as informações sejam confiáveis e de relevância jurídica, além de claras e precisas para facilitar a publicidade, devendo o registrador imobiliário na qualificação de títulos que representem restrição ao direito de propriedade observar e se ater à segurança jurídica.

Os espaços territoriais especialmente protegidos no Brasil possuem proteção constitucional (Cf, art. 225), e são espaços geográficos, públicos ou privados, dotados de atributos ambientais relevantes.

É possível a especialização ou consignação de restrições no Registro de Imóveis de quase todos os espaços especialmente protegidos, destacando-se as áreas contaminadas, áreas de proteção e recuperação a mananciais, áreas de preservação permanente, reservas legais florestais, e reservas particulares do patrimônio nacional, o que demonstra a forte vocação ambiental do Registro de Imóveis como órgão de reforço da publicidade ambiental.

A tentativa de retirada obrigatória de publicidade registral para as reservas legais florestais representa acentuado retrocesso no direito ambiental brasileiro porque dificultará a fiscalização pelos cidadãos e autoridades ambientais e interessa tão-somente a um grupo restrito que não deseja respeitar o meio ambiente.

Assim, é possível afirmar que o Registro de Imóveis no Brasil reiteradamente vem sendo confirmado – não somente para conferir segurança jurídica ao direito de propriedade privado – mas também reforçar a publicidade legal e desempenhar a função de guardião da função socioambiental da propriedade, ratificando esta nova característica incorporada ao instituto através da Constituição Federal e Estatuto Civil, e conferindo importância singular ao papel do Registrador Imobiliário na sociedade.

Referências bibliográficas

ALMEIDA, Carlos Ferreira de. Publicidade e teoria dos registros. Coimbra: Almedina, 1966.

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1 A inscrição no direito brasileiro é constitutiva, não há que se falar em criação, modificação ou extinção de direito imobiliário sem a necessária inscrição no registro imobiliário. Obviamente a inscrição é constitutiva somente para as formas derivadas de transmissão da propriedade imobiliário, para as demais, principalmente as decorrentes de lei, a constituição é meramente declaratório.

2 “Se denomina calificación registral (inmobiliaria) al juicio prudencial, positivo o negativo, de la potencia de un título en orden a su inscripción predial, importando en el imperio de su registro o de su irregistración. El juicio calificador (mientras conclusión del procedimiento prudencial) puede ser positivo (en orden a su fin, que es el registro) o negativo (descalificación, juicio descalificador), de toda suerte, consistiendo su más destacada relevancia la imperación de que se registre o de que no se registre un título. Es exactamente porque la aplicación al operable es el fin del intelecto práctico, el acto de imperio, en la calificación registral, es el más relevante de esa compleja decisión prudencial” (Ricardo Henry Marques Dip. “Sobre a qualificação no Registro de Imóveis”. Revista de Direito Imobiliário  29, ene./jun. de 1992.

3 MARIA HELENA LEONEL GANDOLFO leciona que matrícula: “É um ato de registro, no sentido lato, que dá origem à individualidade do imóvel na sistemática registral brasileira, possuindo um atributo dominial derivado da transcrição da qual se originou”  Reflexões sobre a matrícula 17 anos depois (Revista de Direito Imobiliário do IRIB nº 33 – 1994).

4 Op. cit., p. 219.

5 PAIVA, João Pedro Lamana. Revista de Direito Imobiliário. São Paulo, jul.-dez. 2000. v. 49.

6 MILARÉ, Edis. Os espaços territoriais especialmente protegidos aproximam-se dos espaços naturais sensíveis (Espaces naturels sensibles) do sistema francês (Cf. PRIEUS, Michel. Droit de l’environnment. 2. ed. Paris: Dalloz, 1991. p. 381).

7 Op. cit., p. 233.

8 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p.568.

9 SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 160-161.

10 Revista IstoÉ , n. 1.822, de 08 set. 2004, p. 95.

11 Registro de Imóveis. Cadastramento de áreas contaminadas sob a responsabilidade da Cetesb, qualificado com presunção de veracidade e legalidade, própria dos atos da Administração Pública. Interesse público que envolve a referida matéria ambiental e que impõe amplitude de informação. Segurança jurídico-registral, estática e dinâmica, que reclama concentração da notícia de contaminação, oficialmente declarada, no fólio real. Integração do Registro Predial na esfera da tutela ambiental. Admissibilidade da publicidade registral de áreas contaminadas por substâncias tóxicas e perigosas, por averbação enunciativa de ‘declaração’ ou ‘termo’ emitido pela CETESB. Inteligência do art. 246 da Lei de Registros Públicos. Consulta conhecida, com resposta positiva.

12 Decisão CG 4.607/2007 da CG do Estado de São Paulo.

13 Conselho Superior da Magistratura do Estado de São Paulo, acórdão passado nos autos da ApCív 659-6/9, da Comarca de Brotas, de 22 de fevereiro de 2007.

14 Carta Régia de 11 de julho de 1799: Eu, a Rainha, faço saber aos que este Alvará virem, que tendo em consideração a necessidade que há de se formar um regimento, que não só regule a direção do serviço de córtes das madeiras de construcção já abertos nas Capitanias de Pernambuco e Bahia, ou que para o futuro se houverem de abrir, de tão grande importância  aos interesses da minha Real Marinha e da mercantil; mas que também cohiba a indiscreta e desordenada ambição dos habitantes, que a pretexto das suas lavouras, tem assolado e destruído preciosas mattas a ferro e fogo, de tal sorte que, a não acudir Eu com as mais enérgicas providencias, ficarão, em poucos annos, reduzidas a inutilidade de poderem fornecer os páos de construcção, de que tanto abundaram e já hoje ficam em distâncias consideráveis dos portos de embarque … TÍTULO I DO JUIZ CONSERVADOR Art. 1° Declarando ser de propriedade da minha Real Coroa, todas as mattas e alvoredos á borda da costa ou rio, que desembarque immediatamente no mar …Art. 3° E querendo para o futuro acautelar os prejuízos que a indiscreta ambição dos habitantes continuam a causar nas mattas, reduzindo-as á cinzas pelo ferro e fogo, mando que sejam vedadas ao uso comum com os seus fundos todas as que houverem madeiras de construcção … Art. 7° Attendendo porém a que nos fundos das referidas mattas das Alagoas, se acham alguns ramos de Pau Brasil ainda que pela má administração do seu corte destruídas, que poderão com tudo pelo tempo adiante restabelcerem-se, ordeno que fiquem as sobreditas inteiramente vedadas e fechadas a todo e qualquer uso dos particulares …  Art. 11 Considerando por outra parte a necessidade, que os povos têm de madeiras para edificarem casas, e engenhos e quaisquer outras obras, permitto que nas mattas excluídas aos particulares possam desfructar os que nellas habitarem aquellas madeiras que forem necessárias para o seu uso tão somente, não sendo das de construcção …

15 O autor português Carlos Ferreira de Almeida qualifica “os registros públicos como os meios mais perfeitos e evoluídos da publicidade, igualando-os mesmo ao conceito técnico-jurídico de publicidade” (ALMEIDA, Carlos Ferreira de. Publicidade e teoria dos registros. Coimbra: Almedina, 1966. p. 163).

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*Registrador imobiliário em Araçatuba, São Paulo. Especialista em Direito Imobiliário pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Mestrando em Direito Civil pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Diretor de Meio Ambiente da Associação dos Registradores Imobiliários do Estado de São Paulo – ARISP e Instituto de Registro Imobiliário do Brasil – IRIB.

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