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Registro x Cadastro: quando a gestão territorial invade a seara do Direito

O País espera há décadas por uma legislação uniforme sobre cadastros. A babel cadastralista aumenta ou diminui a segurança jurídica das transações imobiliárias?

Por Frederico Guimarães

Em um cenário onde se multiplicam iniciativas voltadas ao controle cadastral do sistema imobiliário brasileiro, com iniciativas de centralização de dados e de informações da mais variada espécie, realizadas por diversos entes governamentais, é indispensável conhecer as diferenças entre a função cadastral e a registral. Presidente do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil (IRIB), Sergio Jacomino ressalta que há uma tendência cadastralista no Brasil que visa subordinar o sistema registral brasileiro ao que se tem denominado “cadastro multifinalitário”. Jacomino alega que essas são atividades que se inter-relacionam, se complementam, mas que não se confundem e nem se subordinam um ao outro. “O cadastro serve para finalidades de gestão territorial, servindo de instrumento para administração pública em todos os níveis. Já o registro, não tem essa missão. O registro define os direitos de um determinado imóvel. A diferença entre o cadastro e o registro é que o cadastro tem finalidades de suporte às políticas públicas, avaliação de preços praticados no mercado, produção de dados estatísticos para fundamentar políticas de gestão territorial, além das funções tradicionais de instrumento de arrecadação de impostos. Já o registro de imóveis tem por finalidade a definição dos direitos sobre bens imóveis”, explica. “Não pode uma atividade – qual seja a do cadastro – assimilar o registro de imóveis, subordinando-o como uma parte integrante do próprio cadastro, assim como não tem cabimento algum que o registro de imóveis absorva funções do cadastro como uma das suas finalidades”, completa.

Definição

Registro Imobiliário: definição de direitos sobre bens imóveis X Cadastro Imobiliário: gestão territorial para fins de políticas públicas

Sendo assim, mesmo que ambas as instituições coordenem seus dados de forma que se obtenha a determinação mais precisa dos imóveis, permanecem sendo instituições distintas. Até mesmo a sua estrutura orgânica é, na maioria dos casos estudados, diferente. Enquanto o Registro de Imóveis é organizado como um serviço público, delegado a particulares e com atuação jurídica independente, sendo subordinado ao Poder Judiciário, o Cadastro normalmente é subordinado hierarquicamente a órgãos públicos que administram arrecadação tributária e realizam o gerenciamento territorial.

Registradora de Imóveis e Títulos e Documentos de Palmital, no interior de São Paulo, Lorruane Matuszewski Machado concorda que há uma tendência cadastralista no Brasil. No entanto, a registradora, que pesquisa esse assunto em sua dissertação de mestrado, revela que experiências que tentaram submeter o registro ao cadastro já se revelaram fracassadas. “O cadastro não é um fim em si mesmo. Como dito, o cadastro existe para tributação e para servir de instrumento para o desenvolvimento de melhores políticas públicas. E para que queremos melhores políticas públicas? Vivemos em uma sociedade capitalista, e o que queremos ao final e ao cabo é o desenvolvimento econômico e social. Subordinar ou vincular o registro em função do cadastro é um erro, algo que compromete o desenvolvimento econômico. “É uma ideia que coloca a economia a serviço do cadastro e não o cadastro a serviço da economia”, explica a registradora. Lorruane citou um exemplo recente do reflexo negativo que esta submissão causou na Europa. “A Grécia tentou revisar todo o seu cadastro, submetendo o registro ao cadastro e copiando a experiência holandesa. Ocorre que ambos países têm históricos cadastrais totalmente diferentes, e na Grécia a ideia não chegou a sair do papel, mas criou um grande alarme social.

A ideia era retirar o País da crise, mas por fim, apenas foram gastos milhões com o projeto, e o Governo foi obrigado a paralisá-lo, e apenas gerou medo de congelamento das transações imobiliárias”, explica. Em 1999, foi realizado na Guatemala um encontro sobre “Sistemas de Registro da Propriedade e Cadastro na América Central”, em que a representante do Banco Mundial, na época Isabel Lavadenz, destacou as funções de cada sistema. Enquanto o registro de imóveis é caracterizado pela publicidade das informações, salvaguarda de direitos, garantia da fé pública, prova dos atos jurídicos, informação atualizada e segurança jurídica, o Cadastro tem como papel a mediação e georreferenciamento, situação física do bem imóvel, determinação dos limites e facilitação dos atos jurídicos.

Embora o entendimento e o desenvolvimento dos cadastros tenham evoluído ao longo do tempo, este resulta, em cada País, de sua evolução histórica, de suas leis e de seus costumes. É o que ressalta Andrea Flávia Tenório Carneiro, em seu livro “Cadastro Imobiliário e Registro de Imóveis – A Lei 10.267/2001, Decreto 4.449/2002 e Atos Normativos do Incra”. Engenheira cartógrafa e professora do Departamento de Engenharia Cartográfica da Universidade Federal de Pernambuco, ela ressalta em sua obra que se torna difícil estabelecer uma definição que englobe todas as diferenças encontradas na análise dos sistemas cadastrais. A própria definição da Federação Internacional de Geômetras (FIG) afirma que o cadastro “é um inventário público de dados metodicamente organizados concernentes a parcelas territoriais, dentro de um certo país ou distrito, baseado no levantamento dos seus limites”.

Segundo Lídia Alves Vilela Ferreira, advogada especializada em Direito Imobiliário, a diferença entre cadastro e registro está na identificação do imóvel. “O cadastro de contribuinte é um documento feito pela Prefeitura e que vai dar como base a arrecadação de IPTU, ou seja, é uma propriedade que está dentro de um perímetro urbano municipal e essa propriedade urbana recebe serviços públicos, e esse IPTU é uma forma de mostrar que esses serviços chegam. Tanto de saneamento, luz, pavimentação… O número do contribuinte é um cadastro de responsabilidade da Prefeitura para fins de recolhimento de imposto e de fornecimento de serviço pú- blico”, contextualiza. “O registro de imóvel, por outro lado, é regido por uma legislação federal e representa a propriedade de bens imóveis. O imóvel por definição legal é um bem. O bem só se transmite a partir do registro no órgão competente. No caso, é o registro de imóveis da região, da competência territorial de cada imóvel”, afirma a advogada.

“O registro imobiliário é um lançamento da informação do direito real no livro dos registros públicos imobiliários. O registro imobiliário é uma serventia que visa a tutela dos direitos reais imobiliários, seja ela propriedade ou direitos reais sobre coisas alheias. O cadastro está vinculado a identificação do imóvel nos órgãos públicos, nos entes tributantes: município, Estado e União. Esse cadastro serve para tributar, é meramente para se ter uma identificação daquele imóvel para haver um lançamento tributário. Quando se trata de cadastro imobiliário temos que pensar sempre em um órgão público tributante. O município quando lança o IPTU quer ter apenas o cadastro daquele imóvel para fim de lançamento de imposto”, discorre Marcus Vinicius Kikunaga, presidente da Comissão Estadual de Direito Notarial e Registros Públicos da Ordem dos Advogados do Brasil – Seção São Paulo (OAB-SP).

Interconexão entre cadastro e registro: o case de Araçatuba

Para Andrea Flávia Tenório Carneiro, o cadastro tem uma potencialidade muito maior do que simplesmente a cobrança de tributos. Durante anos, a engenheira pesquisou a possibilidade do intercâmbio entre cadastro e registro. “Há mais de 10 anos, juntamente com o Ministério das Cidades e o Incra, viemos trabalhando no sentido de disseminar no Brasil a importância de cadastros multifinalitários. Ou seja, cadastros que têm uma aplicação que vai muito além de uma da tributária. Seriam cadastros completos que envolvessem toda a extensão territorial, não apenas as áreas tributáveis e onde essa descrição da terra tem uma aplicação muito mais ampla no sentido do gerenciamento do território, em questões relacionadas com a regularização fundiária, planejamento urbano, rural e a questão do monitoramento ambiental”, informa a professora.

O interesse demonstrado por profissionais das duas áreas no intercâmbio entre os sistemas do cadastro imobiliário e do registro de imóveis, mostra que é possível, e benéfica, uma aproximação entre os sistemas. Um intercâmbio, mesmo incipiente e que não submetesse registro ao cadastro e vice-versa traria benefícios imediatos para o aperfeiçoamento do gerenciamento dos dois sistemas e para um melhor atendimento ao usuário.

Bloquear o registro em função do cadastro é um contrassenso, algo que vai contra o desenvolvimento econômico. É uma ideia que coloca a economia a serviço do cadastro e não o cadastro a serviço da economia.”

Lorruane Matuszewski Machado, registradora de Imóveis em Palmital

É o que acontece desde 2009 no município de Araçatuba, no interior de São Paulo, que permitiu ao “Executivo Municipal celebrar convênio de cooperação técnica com o Cartório de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos e Civil de Pessoa Jurídica da Comarca de Araçatuba, objetivando estabelecer intercâmbio de informações cadastrais e registrais”.

O registrador de imóveis de Araçatuba, Marcelo Augusto Santana de Melo, revela que a coordenação entre cadastro e o registro já acontecia antes mesmo de 2009. Segundo ele, o Cartório tem a base toda georreferenciada num mosaico virtual ao utilizar o Google Earth como ferramenta. “A ideia é ter espelhamento jurídico no plano visual. Isso facilita vários procedimentos no Registro de Imóveis, principalmente o de localizar os confrontantes para fins de notificação”, destaca. “Se você tem uma matrícula imobiliária hoje com a situação jurídica do imóvel, apenas visualizando-a você acaba não enxergando o todo. Nada como você ter essa reprodução virtual, esse mosaico, para ir montando o quebra-cabeça e ter essas informações de forma visual e com imagens de satélite para corroborar as informações jurídicas”, ressalta Marcelo Augusto Santana de Melo.

Para Marcus Vinicius Kikunaga, a importância da integração entre cadastro e registro é justamente demonstrar a certeza da unidade imobiliária. “Toda vez que o registro de imóveis consegue a identidade do cadastro, quando ele consegue fazer essa unificação de informações (as que estão lançadas no cadastro imobiliário dos órgãos públicos) com a identidade do imóvel, você gera certeza para a população se a tributação está correta ou não”, afirma.

Já Ivan Jacopetti do Lago, membro do Conselho Fiscal e diretor de Relações Internacionais do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil (IRIB), diz que cabe ao registro fornecer ao cadastro informações sobre a titularidade atual do bem, enquanto cabe ao cadastro fornecer ao registro informações sobre a conformação física de cada imóvel registrado.

“Destaque-se, contudo, que o cadastro não é essencial ao registro, como apregoam algumas pessoas. O imóvel é, para o registro, um objeto de direitos; e este objeto, ao ser registrado, é representado de alguma maneira. A representação gráfica em um cadastro é apenas mais uma maneira de se levar o objeto ao registro, tal como a narrativa”, explica.

Em 2009, o Ministério das Cidades publicou uma cartilha sobre o cadastro multifinalitário e a importância de implementá-lo nos municípios brasileiros. Segundo a cartilha “o cadastro realizado em consonância com diretrizes nacionais é um instrumento fundamental para o desenvolvimento de diferentes ações municipais, pois viabiliza a integração dos dados sociais, econômicos, jurídicos, físicos e ambientais da jurisdição, conformando a partir deles informações sistematizadas e padronizadas para a gestão completa das cidades, e o desenvolvimento sustentável, favorecendo a aplicação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade”.

A ideia é ter espelhamento jurídico no plano visual. Isso facilita vários procedimentos no Registro de Imóveis, principalmente o de localizar os confrontantes para fins de notificação.”

Marcelo Augusto Santana de Melo, registrador de imóveis de Araçatuba

Atualmente, está tramitando na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados o Projeto de Lei 3876/2015 do deputado Edmilson Rodrigues (PSOL/PA). Nele, se estabelecem normas para elaboração do cadastro territorial dos municípios, inclusive do cadastro multifinalitário.

Babel cadastral

Para o presidente do IRIB, Sergio Jacomino, esse projeto, se vier a se converter em lei, pode harmonizar a “babel cadastral” que hoje se vive no Brasil, com cada município organizando à sua maneira o cadastro urbano. Mas o cadastro rural também enfrenta dificuldades.

O presidente do IRIB diz que não é possível que se pense constituir mais um cadastro, além de todos aqueles que já existem na administração pública federal, sem que se considere que está tramitando um projeto de lei que vai criar normas gerais sobre o cadastro. “Existe um desperdício imenso de recursos públicos na constituição de cadastros que têm por objeto o imóvel rural. Tem o CNIR, tem o CAR, tem o Cafir, quase uma dezena de cadastros, que precisam se integrar para evitar a babel cadastral que existe atualmente no Brasil.

A distinção que se faz entre cadastro rural e cadastro urbano se deve em parte porque a gestão territorial rural cabe a órgãos da administração pública federal, como é o Incra, o Ministério do Desenvolvimento Agrário.

Já a gestão territorial do município compete ao próprio município. O fenômeno deletério do sistema é que cada município tem uma forma de organizar o seu cadastro e o que se vem debatendo, ao longo dos últimos anos, é a necessidade de uma lei federal dispondo sobre regras gerais, uma normal geral sobre organização de cadastros técnicos multifinalitários nos municípios”, comenta.

Em 2015, o acórdão 1.942 do Tribunal de Contas da União (TCU), que trata da governança de solos em áreas não urbanas, critica a grande quantidade de legislações sobre o tema e a vasta gama de instituições governamentais dispersas sem clara delimitação de funções: “118 – Destaca-se que a Lei 10.267/2001 criou o Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR), que compreenderia a base de dados das diversas instituições públicas federais e estaduais produtoras e usuárias de informações sobre o meio rural brasileiro e que seria gerenciada conjuntamente pelo Incra e pela Secretaria da Receita Federal. Contudo, até o momento, a implementação do CNIR ainda não se efetivou”. Logo em seguida, o acórdão fala sobre a importância da administração conjunta em relação à base de dados do CNIR: “119 – Embora a legislação decida que o Incra e a Secretaria da Receita Federal são os gestores do sistema CNIR, o Decreto 4.449/2002, que regulamenta a Lei 10.267/2001, determina que “além do Incra e da Secretaria da Receita Federal, todos os demais órgãos da Administração Pública Federal serão obrigatoriamente produtores, alimentadores e usuários da base de informações do CNIR”. Dessa forma, os demais órgãos que possuem informações cadastrais também deveriam ajustar suas bases para fornecer informações ao CNIR. Todavia, não se verificou contribuição ou participação dos demais órgãos da administração federal na elaboração do CNIR, que contará apenas com dados do SNCR e do Cafir no primeiro momento”.

Coordenador-geral de cadastro rural do Incra, Paulo Aparecido Farinha concorda que o cadastro de imóveis rurais precisa ser unificado. Por esta razão, defende o acórdão do TCU e espera que o CNIR seja implementado o mais rápido possível. “Estamos tendo reuniões mensais em que se discute a forma que se dará a integração dessas bases nesse ambiente CNIR. Atualmente, há mais de 20 órgãos que compõem esse grupo de trabalho. Todos os órgãos que atuam junto ao meio rural estão em conjunto conosco nessas reuniões, inclusive representantes da sociedade civil também para buscar essa integração em uma mesma base de dados”, afirma.

Embora o CNIR exista desde 2001, somente com o acórdão do TCU, de 2015, foi que a ideia de concentrar uma base de dados ganhou força no meio do cadastro rural. Para o coordenador-geral de cadastro rural do Incra, concentrar os dados no CNIR pode ajudar também os municípios no cadastro de imóveis urbanos. “O que acontece hoje é que cada um – município, Estado, instituição – está fazendo o seu cadastro que acaba convergindo para o mesmo fim. A ideia do CNIR é ter uma base para esses dados qualificados. Cada um pode ter o seu cadastro, mas não precisa ter um cadastro macro”, complementa Paulo Aparecido Farinha. Vale lembrar que todo detentor de imóveis com área superior a 50 hectares tem que fazer a vinculação do cadastro do Incra, que é o Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), mais o cadastro da Receita Federal, que é o Cadastro de Imóveis Rurais (Cafir). Com o CNIR, o proprietário poderá fazer uma junção dos dois cadastros em uma base única.

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